Будущее интеллектуальных городов России

Конференция «Будущее интеллектуальных городов России»

Министерство регионального развития РФ

При поддержке
Чугуевская Елена Станиславовна, директор Департамента
Чугуевская Елена Станиславовна
директор Департамента

 

Елена ЧУГУЕВСКАЯ: «Программы комплексного развития коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур – основа для проектирования "умного города"»


В первом квартале этого года началась промышленная эксплуатация Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП), разработанной по заказу Минрегиона России. Создавался ресурс в условиях, близких к информационному хаосу, когда едва ли не каждое подразделение в федеральных органах власти предпочитало пользоваться своими ИТ-инструментами, а требования к межведомственному электронному документообороту еще не были определены. До наведения порядка в этой сфере по-прежнему далеко, о чем можно судить по характеру проблем, возникших в процессе наполнения ФГИС ТП. Тем не менее, первые шаги по пути преодоления разобщенности ведомственных ИТ-ресурсов сделаны, в стадии реализации планы по развитию системы. О возможностях ФГИС ТП, негативном отношении к территориальному планированию как таковому на уровне сельских поселений, перспективах идеи создания «умных городов» в России нашему корреспонденту рассказала директор департамента стратегического развития и государственной политики в сфере территориального планирования Министерства регионального развития Российской Федерации Елена ЧУГУЕВСКАЯ.


– Елена Станиславовна, расскажите, что сегодня представляет собой ФГИС ТП?
– ФГИС ТП – это геоинформационная база данных, в которой собраны документы территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровней планирования как для согласования, так и в качестве источника информации. Пользователям доступны отраслевые схемы на цифровой основе, информация о границах субъектов, муниципальных районов и городских округов, в том числе об их кадастровом делении, земельных участках, объектах капитального строительства, зонах с особыми условиями использования территорий и иные сведения. Сегодня в системе более 11 тыс. из примерно 24 тыс. документов территориального планирования и материалы, необходимых для их подготовки.
Ресурс интегрирован с геоинформационными системами Росреестра, Минэнерго и МЧС и Минприроды. Большой объем информации доступен в режиме реального времени, например, данные гидропостов, которые осуществляют мониторинг поводковой ситуации по всей стране, в том числе и на Дальнем Востоке. Ведутся переговоры о размещении в системе базовых цифровых карт фонда инженерных изысканий, на которых должны быть представлены актуальные данные в области сейсмологии, сведения о карстовых участках, оползнях и т. д.
В процессе наполнения и другие информационные блоки, посвященные, например,  особо охраняемым природным территориям регионального значения и объектам культурного наследия. Возможности ресурса позволяют опубликовать, в частности, ранжированный список объектов исторического и культурного наследия в границах регионов, указать их координаты на цифровой карте, представить визуальную информацию о населенных пунктах, где они находятся.

– Известно, что на этапе создания ФГИС ТП данные, циркулирующие в многочисленных локальных информационных системах федеральных органов власти, не были взаимоувязаны. Как удается Минрегиону наполнять действующую систему территориального планирования?
– Пока с большим трудом. Еще на стадии опытной эксплуатации системы стало очевидно, что межведомственный электронный документооборот в органах государственной власти только формируется, а требования к СМЭВ тогда еще не были определены. Нам пришлось договариваться с министерствами и ведомствами, не готовыми обмениваться своей информацией, через правительственную комиссию по территориальному планированию, использовать административный ресурс, заручившись поддержкой заместителя председателя Правительства РФ Д. Н. Козака, курирующего наше министерство. Многообразные информационные ресурсы в федеральных органах власти с трудом поддаются систематизации, в частности потому, что сохраняется много дублирующих функций, одни и те же задачи, как известно, можно решать разными способами и с помощью различных инструментов.
Основная причина сложившейся ситуации, на мой взгляд, в том, что отсутствует единая государственная политика в сфере информационных ресурсов, не определен подход к их формированию, не утверждены критерии создания общедоступных и внутриведомственных ресурсов. Остаются нерешенными вопросы взаимодействия государственных информационных систем, что препятствует использованию возможностей современных технологий в управлении развитием государства.

– Разобщенность ведомственной информации – основная причина трудностей, связанных с наполнением базы данных?
– Одна из причин. Наряду с бессистемностью информационных ресурсов, а в некоторых случаях и с отсутствием необходимых данных в электронном виде. При подготовке федеральной карты в области энергетики мы столкнулись с еще одной проблемой. В нарушение закона субъекты естественных монополий отнесли к категории коммерческой тайны всю информацию о развитии своих объектов, объяснив это неурегулированностью процессов изъятия и предоставления земельных участков. Но обеспечить решение задач территориального планирования, не имея сведений о планах развития энергетической системы, невозможно. Разрешение подобных спорных моментов в процессе наполнения системы требует немало сил и времени.
 
– Какие задачи в сфере управления, развития территорий уже решаются с помощью ФГИС ТП?
– В первые же месяцы использования этого ресурса значительно сократилось время, необходимое для подготовки документов территориального планирования. До ввода системы в эксплуатацию для сбора информации требовалось от полугода до двух с половиной лет (в среднем на это уходило год и два месяца). В процессе переписки между ведомствами данные нередко утрачивали актуальность. Теперь материалы размещаются оперативно, сайт служит источником данных для специалистов в области территориального планирования и управления.
Кроме того, обеспечивается электронная процедура согласования документов, осуществляется мониторинг процесса согласования проектов документов. Ведется подготовка векторных моделей картографических данных, которые подлежат обработке в геоинформационной системе. Наличие таких моделей позволяет выполнять аналитику по разным срезам и направлениям, одновременно можно будет обеспечить моделирование.
Функционал системы планируется расширять по мере наполнения ресурса. Большой объем информации, которая должна быть представлена ФГИС ТП, касается планирования развития территорий, с учетом особых условий их использования, что обусловлено, например, рисками возникновения техногенных и природных катастроф. Соответствующие данные представлены пока не в полном объеме, поскольку относятся к зонам ответственности разных министерств и ведомств.
Ценность этой системы состоит в интеграции ресурса с источниками информации посредством веб-сервисов. В таком режиме мы получаем из Госреестра цифровую картооснову, слои по кадастровому делению, Минэнерго предоставляет данные о своих объектах, в том числе в области трубопроводного транспорта. Работа с актуальными источниками обеспечивает достоверность информации для территориального планирования. Полнота представленных в системе сведений зависит от того, с какими источниками осуществляется взаимодействие посредством веб-сервисов.

– В системе представлены схемы территориального планирования Российской Федерации в сфере транспорта, энергетики, образования и здравоохранения. Чем обусловлен выбор именно этих областей? Достаточно ли этого для разработки комплексного плана развития территории?

– Ключевых областей пять. Транспорт и энергетика – базовый каркас инфраструктуры, здравоохранение и образование – ее социальная основа. По этим четырем направлениям разрабатывались в свое время и федеральные целевые программы. Теперь важно подключить пространственную составляющую, чтобы двигаться дальше. Что касается пятой, закрытой, области, то это объекты обороны и безопасности государства, с ними связаны ограничения при планировании развития определенных территорий.
В системе в контуре «для служебного пользования» планируется представлять сведения, необходимые для общего пользования. Это позволит муниципалитетам учитывать территориальные ограничения, связанные с установлением охранных зон рядом с воинскими частями, складами боеприпасов, объектами утилизации вооружения, предприятиями Рособоронзаказа, другими подобными объектами.
Таким образом, в системе четыре, условно говоря, развивающие области и одна – ограничивающая развитие территорий. Кроме того, Градостроительным кодексом предусмотрена возможность разработки схем территориального планирования и в иных областях на основании распоряжений Правительства или Президента РФ.
Сегодня в стадии завершения подготовка всех базовых схем территориального развития России. Три федеральные схемы утверждены: транспортная, образования и здравоохранения и в области трубопроводного транспорта, на подписании – энергетика. Все схемы выполнены на цифровой картографической основе в масштабе 1:100 000. К сожалению, на эту основу мы не можем нанести все документы территориального планирования субъектов и муниципальных образований, поскольку они подготовлены на разных картах, не все цифровые модели стыкуются.
Представлены во ФГИС ТП и документы планирования в растровом формате (просто картинки), которые не подходят для обработки аналитических данных. Работать с ними сложнее, но все же доступ к информации обеспечивается, поскольку она собрана на едином ресурсе. Надеемся, что по мере развития системы подобные проблемы удастся решить.

– Что входит в план развития ФГИС ТП?
– В настоящее время обсуждается спорный пока вопрос о реализации в системе аналитического функционала, который был предусмотрен на этапе проектирования ФГИС ТП. В процессе создания системы пришло понимание, что аналитическая часть – отдельный обязательный блок. По сути, это должна быть закрытая ведомственная система, на базе которой не только оценивается качество документов территориального планирования, но и обеспечивается их взаимосвязь со стратегиями и госпрограммами. Кроме того, в планах развития системы – доработка интерфейса, автоматизация процессов согласования и мониторинга документов. Подготовлены соответствующие технические задания и обоснования.

– Предполагается ли использовать систему для моделирования долгосрочного комплексного развития территории, анализа возможных сценариев, последствий их реализации?
– Потенциал системы позволяет это сделать. Моделирование долгосрочного комплексного развития требует наличия не только картографической пространственной составляющей, но и прогнозно-расчетных показателей. Задание на выполнение соответствующих научно-исследовательских работ подготовлено. Надеемся, что аналитический модуль системы в будущем позволит развивать и это направление.
Один их блоков ФГИС ТП должен предусматривать возможность создания в системе перспективных системообразующих документов, таких как схема расселения Российской Федерации, схема размещения производительных сил. Эти документы, определяющие стратегию пространственного развития страны, мы продвигаем в законопроекте о стратегическом планировании. Информационная система должна оперировать многослойной информацией, поступающей из регионов, муниципалитетов. И сегодня у нас есть ресурс, чтобы обеспечить обработку таких данных.

– Как на практике реализуются возможности пространственного планирования и развития территорий? Как в муниципальных образованиях отреагировали на упрощение доступа к информации о состоянии и перспективах использования территорий?

– Должна заметить, что на муниципальном уровне территориальное планирование наиболее сложно идет в сельских поселениях. Напомню, этот административный уровень муниципального управления был выделен только в 2006 г. в результате принятия Федерального закона №131. Сельские поселения, обладающие земельными ресурсами, не имели генпланов развития территории. Спад сельскохозяйственного производства привел к появлению рынка земли, получила развитие торговля землями сельхозназначения. Сейчас государственная политика в этой сфере меняется. Тем не менее, пока реализация земли, под застройку, приносит солидные доходы.
Схемы территориального развития, разрабатываемые на основе комплексного анализа территории, сдерживают реализацию свободных рыночных земель, поскольку выявляют всевозможные ограничения, снижающие инвестиционную привлекательность земельных участков. Генеральный план поселения, размещенный в информационной системе, может раскрыть инвестору информацию о том, что приобретенные земельные участки имеют ограничения по использованию и не могут стоить 25 млн за гектар (как сейчас в среднем в Подмосковье). А если еще учесть, что освоение земельных участков требует дополнительных инвестиций, в том числе в развитие инфраструктуры, то реальная стоимость земли окажется еще меньше. Подобные факты помогает вскрыть только территориальное планирование.

– Как планируется преодолевать такое отношение?
– В 2013 г. истекает срок, который отведен для подготовки документов территориального планирования только для сельских поселений, продлевать его больше не планируется. Исключение (на один год) в очередной раз сделано только для Московской области, что объясняется расширением границ столицы на территорию Новой Москвы. Но, на мой взгляд, получая подобные преференции, Подмосковье сдерживает перспективное развитие огромного региона, поскольку лишается возможности оценить реальное положение дел в сфере территориального планирования. В связи с этим возникает много проблем, о которых можно судить по колоссальному количеству жалоб и обращений, поступающих в федеральные органы власти от населения, предприятий, организаций, инвесторов.
При подготовке государственных программ и программ субъектов естественных монополий также должны учитываться документы территориального планирования.


– В настоящее время широко обсуждается тема создания «умных», или «интеллектуальных» городов. Что означает этот термин в вашем понимании? Чем стратегическая модель развития «умного города» отличается от традиционного генплана?

– Термин «умный город» охватывает технологии, способствующие более эффективному использованию объектов жилищно-коммунального хозяйства и городской инфраструктуры. Применение подобных технологий должно быть предусмотрено генеральным планом. Есть технологии под условным названием «умный город» и как инструмент управления развитием городов.
Важной составляющей в данной системе координат является реализация генплана как стратегического документа о развитии территорий, в частности города, через информационную систему. По сути, информационная система управления развитием города через объекты инфраструктуры должна «вырастать» из генплана. Идеального продукта, обеспечивающего управление городом, видеть не доводилось. Решения и технологии, предлагающие самые разные варианты управления развитием города, пока не приживаются в нашей стране.
Дело в том, что в настоящее время только разрабатывается законопроект о ГИС ЖКХ как системе управления развитием города. Для того чтобы стимулировать ее создание, в конце прошлого года в Градостроительный кодекс было введено понятие «программа комплексного развития коммунальной инфраструктуры» (ПКР). ПКР – следующий после генплана этап, в рамках которого на основании представленных в генплане отраслевых схем – теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, размещения и утилизации бытовых и промышленных отходов и т. д. составляются рабочие схемы и проекты. На их основе определяются и рассчитываются мощности объектов инженерной инфраструктуры, например, гидравлический режим, диаметры труб и т. д. На мой взгляд, ПКР и должен служить «питательной средой» для создания «умных городов».
Если в ГИС ЖКХ (еще одном распределенном информационном ресурсе) подобный подход будет реализован, то у технологий «умного города» хорошие перспективы. При этом важно обеспечить взаимодействие названных ресурсов. В таком случае ГИС ЖКХ может через ФГИС ТП обеспечить доступ к генплану, на базе которого разрабатывается ПКР, а на основе этой программы и проектируется «умный город».

При поддержке

Золотой партнер